Циркуляр

(lettre circulaire) — бумага, исходящая от какого-либо учреждения или должностного лица и обращенная ко всем или, по крайней мере, к нескольким лицам и местам, ему подчиненным. В отличие от распоряжений, разрешающих какое-либо конкретное дело, Ц. обыкновенно носят общий инструкционный характер. Дальнейшее различие между Ц. и распоряжениями видят в том, что распоряжение может относиться, и чаще всего относится, к тому или другому лицу, дело которого рассматривается, Ц. же, по общему правилу, к отдельным лицам вовсе не обращается и содержит постановления, обязательные лишь для должностных лиц. Последнему признаку, отличающему Ц. от распоряжений, придают особенное значение в германской юридической литературе (Jellinek, Otto Mayer), но с этим вряд ли можно согласиться: распоряжение, определяющее порядок действия присутственных мест и должностных лиц, всегда более или менее отражается и на правах частных лиц. Так, например, обязательное лишь для почтовых чиновников постановление их начальства о том, в какие часы они должны принимать заказную корреспонденцию, определяет также и то, в какие часы отправитель имеет право требовать от почтового чиновника, чтобы он принял от него заказное письмо. Ввиду того, что, по распространенному мнению, Ц. не затрагивает прав частных лиц и регулирует лишь внутренний распорядок администрации, наука права обыкновенно вовсе не останавливается на вопросе о Ц., и вопрос этот остался вовсе без теоретической разработки. В России Ц., в особенности Ц. министров, получили огромное значение. Знание права в том виде, как оно действует и применяется на практике, во многих областях администрации совершенно невозможно без знания соответствующих Ц., зачастую или устанавливающих совершенно самостоятельные правила, или же в том или другом отношении видоизменяющих смысл закона. Такое значение Ц. в русском административном праве обусловливается, во-первых, несовершенством и неполнотою нашего законодательства вообще, а во-вторых, тем, что издание Ц. вовсе не получило законодательной нормировки. Всякое административное начальство, по самому существу возложенных на него задач, обязано устранять недоразумения, возникающие у его подчиненных при применении законов; поэтому издание Ц. в пояснение законов является безусловною потребностью администрации. Что же касается издания общих указаний, восполняющих пробелы закона, то, хотя это право администрации с теоретической точки зрения и возбуждает серьезнейшие возражения, но на деле неполнота законов нередко приводит к большим затруднениям, вследствие чего государственный совет признал "право административных властей, в особенности высших, определять в тех случаях, на которые нет отдельного предписания закона, подробности, ускользающие от законодателя" (Выс. утв. 20 февр. 1873 г. мнение гос. сов.; опубликовано оно не было и в Свод Законов не вошло). В каком порядке администрация может осуществлять столь существенное, фактически принадлежащее ей право путем Ц. разъяснять и пополнять законы — этот вопрос действующими законами вовсе не разрешается. Даже Ц. министров, практически имеющие широкое значение, как-то игнорируются Сводом Законов. По точному смыслу Учр. мин. Ц. издаются не министерствами, а только правительствующим сенатом: "Дела исполнительные общие представляются на разрешение правительствующего сената..., когда предстоит нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил" (ст. 176, п. 6). Это требование закона на деле никогда не исполняется, и отдельные министры постоянно издают Ц. в подтверждение, пояснение и даже развитие существующих законов. Ни практикующийся порядок издания Ц., ни надзор высших установлений за деятельностью подчиненных им мест по изданию Ц., ни порядок обжалования и отмены Ц. не получили в действующем законодательстве никакой нормировки, вследствие чего ни целесообразность, ни даже закономерность Ц. не имеют достаточных гарантий; этим объясняется возможность несоответствия закону Ц., издаваемых в его пояснение, а также возможность установления путем Ц. такого рода правил, которые не имеют опоры в законе. См. Коркунов, "Указ и закон"; Rosin, "Das verordnungsrecht in Preussen"; Otto Mayer, "Deutsches Verweltungsrecht"; G. Jellinek, "Gesetz und Verordnung".